基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利，影響勞動(dòng)力自由流動(dòng)，應(yīng)逐步提升為中央事權(quán)，由中央財(cái)政為主承擔(dān)支出責(zé)任。
昨天，新京報(bào)發(fā)表了題為《養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌為何步履蹣跚》的文章，點(diǎn)出了養(yǎng)老金統(tǒng)籌結(jié)余省份要補(bǔ)貼虧空省份的實(shí)質(zhì)。不過，我認(rèn)為更為根本的原因是央地事權(quán)劃分問題。長期以來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，阻礙勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)，各省之間結(jié)余差異巨大，已成為社會保障體制改革的當(dāng)務(wù)之急。自2010年《社會保險(xiǎn)法》頒布以來，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌逐漸成為社會共識。然而，時(shí)至今日養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案依然“只聞樓梯響、不見人下來”。為什么養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌這項(xiàng)“社會共識”難以實(shí)現(xiàn)，究其根本在于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)在中央與地方政府間缺乏合理劃分。
1994年分稅制僅劃分了中央與地方財(cái)政收入，但對事權(quán)與支出責(zé)任的劃分未加規(guī)定，這導(dǎo)致一些基本公共服務(wù)供給長時(shí)間處于“中央點(diǎn)菜、地方埋單”的狀態(tài)。在現(xiàn)行體制下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是地方政府事權(quán)，即由地方政府承擔(dān)基金征繳、社會化發(fā)放和支出責(zé)任，中央財(cái)政僅對“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付不足和國企、事業(yè)單位的職工在視同繳費(fèi)年限期間的保費(fèi)缺口”進(jìn)行補(bǔ)貼。不僅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是地方事權(quán)，許多社會性支出如失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)都由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任。筆者認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利，影響勞動(dòng)力自由流動(dòng)，應(yīng)逐步提升為中央事權(quán)，由中央財(cái)政為主承擔(dān)支出責(zé)任。2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中明確提出，要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就是重點(diǎn)之一。然而，中央與地方事權(quán)劃分是一項(xiàng)重大改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，當(dāng)前改革進(jìn)度與社會期待仍有距離。最理想化和徹底的改革方案是由中央政府對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金施行全面管理，政策制定、基金征繳、社會化發(fā)放、投資運(yùn)營等事權(quán)均由中央政府及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但這種方案不利于調(diào)動(dòng)地方政府積極性，執(zhí)行成本過高，中央財(cái)政也難以一次性消化各地的養(yǎng)老金缺口，因而可行性并不高。
漸進(jìn)改革方案的思路是中央與地方將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為共同事權(quán)，按照一定比例分別承擔(dān)支出責(zé)任，中央統(tǒng)籌比例應(yīng)高于地方。這種改革思路的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“卡爾多改進(jìn)”，即通過改革使得獲益者的收益足以補(bǔ)償改革中受損者的損失。事權(quán)劃分重在科學(xué)合理，確定中央與地方支出責(zé)任比例、統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率和調(diào)節(jié)方式等技術(shù)問題仍需細(xì)致的精算模擬。
事實(shí)上，與其延續(xù)中央與地方內(nèi)部博弈的老思路，不如推動(dòng)中央與地方關(guān)系法治化，逐步過渡實(shí)現(xiàn)央地事權(quán)劃分的原則、程序、范圍由立法機(jī)關(guān)全國人大審議決定。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)劃分是關(guān)涉國計(jì)民生的重大制度改革，應(yīng)當(dāng)提升政策制定的透明度，使其在法治軌道上運(yùn)行，不宜由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部博弈而定。
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